In Italia molto spesso accade che alcune questioni vengano trattate da diversi provvedimenti normativi (Leggi, Decreti Legge, Decreti Legislativi, Decreti Ministeriali, Circolari, etc.) che si susseguono talvolta anche in maniera “caotica”.
Ci si trova quindi spesso costretti a districarsi tra numerosi provvedimenti di varia natura, nonostante i frequenti tentativi del Legislatore di razionalizzare e coordinare tutte le disposizioni in “Testi Unici” o “Codici”.
E’ quindi necessario far chiarezza sulla gerarchia delle fonti normative, sulle fonti comunitarie e sui criteri per la risoluzione dei conflitti
- GERARCHIA DELLE FONTI
1.1. La Costituzione
La Costituzione della Repubblica italiana è la legge fondamentale dello Stato italiano, ovvero il vertice nella gerarchia delle fonti di diritto. Fu approvata dall’Assemblea Costituente il 22 dicembre 1947 e promulgata dal capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola il 27 dicembre 1947 ed entrò in vigore il 1º gennaio 1948.
La Costituzione sancisce i principi fondamentali, i diritti e i doveri dei cittadini e disciplina l’intero ordinamento dello Stato.
La Costituzione e i Trattati Internazionali sui Diritti Umani
Art. 2 – La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Art. 10 – L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.
Art. 80 – Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
Art. 87 – Il Presidente della Repubblica … ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere.
I Trattati Internazionali sui Diritti dell’Uomo e del Fanciullo entrano direttamente come parte della Costituzione Italiana e quindi di pari fondamento (Art. 2 e Art. 10). Sono ratificati dal Presidente della Repubblica in Leggi dello Stato Italiano (Art. 87).
NORME DI PRIMO LIVELLO
1.2. Le Leggi
La legge è una fonte del diritto oggettivo che si manifesta nella forma solenne voluta dalla Costituzione.
E’ un provvedimento adottato dal Parlamento, con l’approvazione sia della Camera dei Deputati sia del Senato, e promulgato dal Presidente della Repubblica.
La Costituzione indica i momenti fondamentali del procedimento formativo di una legge formale (artt. 71-73). Il Governo può predisporre il progetto o disegno di legge, ma l’iniziativa generalmente a ciascun membro delle Camere nonché agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Anche il popolo può esercitare l’iniziativa delle leggi mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli. Ogni disegno di legge presentato ad una Camera (Camera dei Deputati o Senato, senza ordine di precedenza) è esaminato da una Commissione e quindi dalla Camera stessa che approva il disegno articolo per articolo mediante votazione finale. La stessa procedura viene successivamente adottata dall’altra Camera. Quando una legge è approvata da entrambe le Camere viene rimessa al Presidente della Repubblica, il quale, entro un mese dall’approvazione, procede alla promulgazione. La legge, quindi, viene pubblicata in Gazzetta ufficiale e quindi entra in vigore secondo quanto stabilito.
1.3. I Decreti Legislativi – DLgs
Il decreto legislativo o legge delegata è un provvedimento avente forza di legge, emanato dal Governo in base ad una concessione di potestà legislativa da parte del Parlamento, cioè in base ad una legge delega e nei limiti da questa stabiliti. I limiti fissano i criteri e i principi direttivi ai quali il governo deve attenersi e, quanto al tempo, il periodo nel quale tale attività può essere esplicata.
Il ricorso alla delega è uno strumento importante quando si tratta di disciplinare materie particolarmente complesse, tali che se fossero esaminate dal Parlamento produrrebbero un rallentamento della sua attività.
Il decreto legislativo ha lo stesso valore della legge in senso formale; esso non deve essere presentato al Parlamento per la conversione in legge.
Se il potere esecutivo nell’emanare la norma ha oltrepassato i limiti stabiliti dalla legge delega, il decreto legislativo o legge delegata può essere impugnato per illegittimità costituzionale.
1.4. I Decreti Legge – DL
Il decreto legge è un provvedimento avente forza di legge emanato dal Governo senza preventiva delega del potere legislativo (e cioè del Parlamento). Il potere del Governo ad emanare decreti-legge è sancito dall’art. 77 della Costituzione e trova la sua giustificazione nello stato di necessità e nella urgenza di provvedere su una determinata materia.
E’ usato specialmente in materia fiscale quando si vogliono impedire evasioni aumentando aliquote o tariffe o in materia di interventi urgenti o per calamità naturali. Per conservare piena efficacia detti decreti debbono essere convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. A tale scopo nello stesso giorno della loro emissione devono essere presentati alle Camere che sono appositamente convocate e riunite entro cinque giorni.
I decreti perdono efficacia in maniera retroattiva se non sono convertiti in legge; tuttavia, le Camere possono regolare con un’apposita legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti legge non convertiti.
1.5. I Decreti del Presidente della Repubblica – DPR
Gli atti emanati con decreto del Presidente della Repubblica sono generalmente:
• i regolamenti
• gli atti di nomina degli alti funzionari e dirigenti dello Stato, secondo quanto stabilito dalla legge
• gli altri atti indicati in maniera speciale dalla legge (ad es. la nomina dei Giudici costituzionali, la nomina dei Ministri e del Presidente del Consiglio, ecc.).
NORME DI SECONDO LIVELLO
1.6. I Decreti ministeriali – DM, i Decreti del Presidente del Consiglio – DPCM e i Decreti Interministeriali – DCI
Il decreto ministeriale è un atto del potere esecutivo (governo). Costituisce espressione di una facoltà propria in materia regolamentare spettante ai singoli ministri ma limitata al campo di rispettiva competenza e con rispetto delle leggi e dei regolamenti dello Stato.
In altre parole, è un provvedimento avente il contenuto della legge in quanto crea norme giuridiche, ma non la forma della legge, perché emanato da organi amministrativi e non da organi legislativi. Il decreto ministeriale non deve essere presentato al Parlamento, ma registrato alla Corte dei Conti. Tale registrazione è una condizione necessaria per la sua efficacia, in quanto solo dopo di essa può essere pubblicato. La pubblicazione e l’entrata in vigore sono sottoposte alle stesse norme che valgono per la legge.
Quando questo tipo di atto è emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri prende la denominazione di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Quando la legge lo prevede, se un decreto richiede la competenza di diversi dicasteri e deve quindi essere adottato di concerto tra gli stessi, si parla di decreto interministeriale, avente il medesimo valore normativo.
NORME DI TERZO LIVELLO
1.7. Le Circolari
Viene così denominato l’atto amministrativo con cui l’amministrazione centrale si rivolge alle autorità inferiori impartendo loro istruzioni di servizio. Con lo stesso atto molto spesso vengono risolti dubbi in relazione all’applicazione di una legge o vengono indicati i criteri da seguire nella sua pratica esecuzione; nei rapporti interni essa è pure usata per far conoscere al funzionario notizie che interessano un particolare servizio. La circolare, così intesa, non ha efficacia di legge né di regolamento ma è vincolante per gli uffici sottoposti
1.8. I Pareri
Sono gli strumenti attraverso i quali si manifesta l’azione degli organi consultivi (es. Avvocatura dello Stato, Consiglio di Stato). I pareri possono essere:
• facoltativi: il parere che l’organo attivo (richiedente) è libero di chiedere o meno, e poi di seguirlo;
• obbligatori: il parere che l’organo attivo è tenuto a chiedere ma non a seguire;
• vincolanti: il parere che l’organo attivo è tenuto a chiedere e a seguire;
• di legittimità: il parere tramite il quale l’organo attivo vuole riscontrare la rispondenza tra l’atto in oggetto e la legge che doveva essere seguita per la sua emanazione;
• di merito: il parere tramite il quale l’organo attivo vuole indagare la rispondenza tra l’atto in oggetto con i criteri della buona amministrazione e al pubblico interesse
1.9. Le Ordinanze
- LE PRINCIPALI FONTI COMUNITARIE
In seguito all’ingresso dell’Italia nella Comunità europea, le norme dettate da quest’ultima sono entrate a far parte, con forza vincolante, nel nostro ordinamento.
2.1. Trattati istitutivi della Comunità europea
Sono atti vincolanti per tutti gli Stati membri firmatari.
2.2. Regolamenti
Sono provvedimenti di portata generale (rivolti cioè ad un numero indeterminato di destinatari), vincolanti in tutti i loro elementi per i cittadini e per gli Stati membri e direttamente applicabili indipendentemente da un provvedimento nazionale di attuazione.
2.3. Direttive
Sono atti rivolti agli Stati membri che devono essere recepiti ed attuati con provvedimenti nazionali; le direttive sono vincolanti in relazione al risultato da perseguire ed ai principi fondamentali espressi, ma lasciano i legislatori nazionali liberi di decidere le forme e talvolta il contenuto del provvedimento di attuazione (legge o atto equivalente, regolamento o atto amministrativo generale
- CRITERI PER LA RISOLUZIONE DEI CONFLITTI TRA DIVERSI PROVVEDIMENTI
I vari provvedimenti si pongono in rapporto fra di loro e, talvolta, entrano in conflitto.
Per questo motivo sono stati individuati alcuni criteri di risoluzione degli eventuali conflitti tra le norme giuridiche.
3.1. Criterio gerarchico
Quando una norma di rango inferiore entra in conflitto con una di rango superiore, è soggetta a:
• annullamento
• disapplicazione
Si avvera la prima ipotesi, ad esempio, quando una legge si pone in contrasto con la Costituzione e viene di conseguenza annullata dalla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 136 della Costituzione.
Ricorre invece la disapplicazione, ad esempio, quando un regolamento governativo entra in conflitto con una legge ed il giudice ordinario non tiene quindi conto, nel corso del giudizio, del suo dettato.
In conclusione, la norma di rango superiore prevale sempre su quella di rango inferiore.
3.2. Criterio cronologico
Quando due provvedimenti entrano in conflitto e appartengono allo stesso rango (traggono origine dalla medesima fonte), prevale quella emanata successivamente. E’ il caso, ad esempio, di 2 leggi contrastanti: prevale quella più recente.
3.3. Criterio di specialità
Quando la stessa materia è regolata da più norme che traggono origine dalla medesima fonte, prevale la norma speciale più specifica, ossia quella la cui fattispecie è contenuta nella fattispecie dell’altra.
3.4. Criterio di competenza
La Costituzione prevede che alcune norme possano essere dettate solo da determinati organi, individuati in base alla materia regolata o all’ambito territoriale di riferimento (è, ad esempio, il caso dei regolamenti parlamentari, relativi alla organizzazione e funzionamento delle Camere, che possono essere adottati soltanto dalla Camera di pertinenza). Se un’altra fonte legifera in queste materie, il provvedimento è illegittimo per contrasto con la Costituzione.
Le competenze sono ripartite tra i vari organi legislativi e amministrativi statali, regionali e locali sulla base del principio di sussidiarietà, introdotto nel nostro ordinamento dalla legge Bassanini del 1997 e poi costituzionalizzato dall’art. 118 della Costituzione. In base a tale principio, applicato anche in campo comunitario, le funzioni devono essere attribuite al livello superiore nel caso in cui ciò consenta di meglio tutelare il bene giuridico oggetto di protezione.